La Argentina reconoce dos ciclos de desarrollo económico. El primero, a partir de la organización nacional, centrado en la producción y exportación del sector agropecuario y un incipiente desarrollo industrial. Fue un desarrollo explosivo que se explica por la integración del país al comercio internacional que vivía su primera globalización, por la expansión de la frontera agropecuaria y por la inmigración masiva. No existía ni el impuesto a las ganancias ni el régimen de coparticipación. El Estado nacional se financiaba básicamente con los impuestos al comercio exterior y los estados provinciales con impuestos indirectos.
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La Argentina reconoce dos ciclos de desarrollo económico. El primero, a partir de la organización nacional, centrado en la producción y exportación del sector agropecuario y un incipiente desarrollo industrial. Fue un desarrollo explosivo que se explica por la integración del país al comercio internacional que vivía su primera globalización, por la expansión de la frontera agropecuaria y por la inmigración masiva. No existía ni el impuesto a las ganancias ni el régimen de coparticipación. El Estado nacional se financiaba básicamente con los impuestos al comercio exterior y los estados provinciales con impuestos indirectos.
El siguiente párrafo de un escrito de la historiadora Paula Alonso, ilustra la naturaleza del juego político federal de la época: (sic)… El sistema federal y la elección indirecta del presidente otorgaban un rol fundamental a los gobernadores de provincia, quienes por lo general controlaban la política en su distrito garantizando la representación en el Colegio Electoral. A su vez, con sus recursos institucionales, administrativos y militares, el presidente se encontraba en posición de ejercer gran influencia sobre quienes digitaban la política provincial, y a quienes a su vez necesitaba para controlar la política nacional, la representación en el Congreso y la sucesión presidencial… (1)
Fuera de los inevitables conflictos políticos de una sociedad en proceso de cambio y una nación en proceso de consolidación, el sistema político vigente no era disfuncional al modelo de crecimiento económico. Como centro político, empresario, cultural, financiero y puerta de entrada de los inmigrantes, la ciudad de Buenos Aires tuvo un crecimiento vertiginoso, tanto como el interior provincial y las provincias de Córdoba y Santa Fe que fueron las bases de la expansión agropecuaria. El ciclo culminó con la crisis del 30 y la Segunda Guerra Mundial.
El segundo ciclo del desarrollo económico argentino respondió al paradigma de la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI).
Luego de la inevitabilidad de la sustitución de importaciones por la disrupción del comercio, la continuidad de la ISI requirió de políticas públicas. En una primera etapa a través de aranceles a la importación que permitieron la industrialización sustitutiva fácil: aquella que no requería grandes inversiones de capital y tecnología. También inversiones extranjeras beneficiadas por el mercado protegido. En una segunda etapa, de sustitución más difícil la ISI requirió políticas más elaboradas e importantes subsidios.
Desde el inicio de la ISI, las fábricas encontraban en las grandes concentraciones urbanas su mercado y los trabajadores migrantes su empleo. El proceso se retroalimentaba con más mercado y más fábricas para abastecerlo. Es lo que motorizó el crecimiento del Gran Buenos Aires: entre los censos de 1947 y 1960 alcanzó el 5.9% anual acumulativo y entre los de 1960 a 1970 el 3.6%. Al agotarse el modelo, el aumento de esa población bajó su ritmo y el Gran Buenos Aires con otras conurbaciones se convirtieron en los principales locus de la pobreza. Y en los conurbanos quedó un caos donde las desventajas de la aglomeración exceden a sus beneficios: inseguridad, pobreza, desempleo, narcotráfico, polución, carencia de servicios, disputas por el uso del suelo, marginalidad. En la ISI, la gestión pública era competencia exclusiva del gobierno nacional: principalmente aranceles aduaneros, reducción (o eliminación) de impuestos nacionales, subsidios y créditos para las empresas.
Las políticas regionales también eran competencia nacional: subsidios para la radicación y el funcionamiento de industrias en provincias rezagadas. La demanda de los políticos de las provincias se concentró en presionar por los citados regímenes. Ese modelo de radicación industrial regional fue abandonado en todas partes del mundo porque no generaba entramados productivos permanentes y en cambio, los beneficios post operativos consolidaban industrias que se sostenían por esos subsidios. Luego, los lobbies en defensa de las prebendas, usaban a los trabajadores de las empresas beneficiarias como rehenes para sostener los regímenes. Como resabio de ese modelo, sobrevive el régimen fueguino.
A partir de mediados de los 70, el país abandonó toda política de desarrollo económico; mientras tanto, en los países líderes se construyeron nuevos paradigmas, hasta que en el Siglo XXI el desarrollo económico pasó a estar centrado en el conocimiento: la investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+i), basada en la ciencia, la tecnología y la creatividad y –sobre todo– en la velocidad de difusión de la innovación en el entramado productivo. La centralidad del conocimiento determina que la competencia global, tanto en el plano económico como en el geopolítico y militar sea, en última instancia, una competencia entre sistemas educativos.
La gestión del desarrollo pasó a ser multinivel, y los niveles críticos pasaron a ser el provincial y el municipal. La razón es sencilla: el proceso de innovación en las grandes corporaciones es "in company", pero cobró importancia decisiva el fortalecimiento tecnológico de las pymes –integradas en las cadenas de valor de las grandes empresas– y la dinámica de creación de nuevas empresas (start ups). Los nuevos protagonistas del desarrollo son los clusters locales que agrupan a empresas, sistema educativo, centros de ciencia y tecnología con estados locales. Todo integrado con políticas nacionales que se ponen al servicio de esos encadenamientos.
La dificultad de la Argentina de asimilar los nuevos paradigmas se debe a que la mayoría de las provincias argentinas constituyen "regímenes híbridos" –como las define Carlos Gervasoni–, es decir, "provincias que combinan instituciones formalmente democráticas.
con algunas prácticas democráticas y usos claramente autoritarios… ". Esas provincias, con menos población, viven de las transferencias de la Nación y/o de rentas petroleras o mineras. Son –en palabras de Gervasoni– provincias rentísticas. (2)
Las autoridades de esas provincias no tienen incentivos para gestionar su desarrollo ni para mejorar su educación, porque su gobernabilidad depende de los votos que vienen de abajo y del dinero que fluye de arriba. La forma más eficaz para preservar el poder, es usar el dinero para hacer crecer el empleo público, los subsidios y la obra pública "que se note" a la hora del voto. Esa lógica es funcional al gobierno nacional porque son provincias sobre representadas en el Congreso Nacional..
Los gobiernos de Córdoba, Santa Fe y Mendoza, con entramados productivos complejos y sociedad civil autónoma, responden a las demandas sociales con políticas de desarrollo y mejor educación, aunque, a falta de políticas nacionales carecen de un componente decisivo: la presencia del gobierno nacional en la gobernanza "multinivel" del desarrollo. Confrontan con regiones que cuentan con el nivel nacional a través de fondos, inversiones y marcos institucionales de apoyo a la competitividad. Buenos Aires, aunque es la principal provincia productiva del país, es rehén del explosivo Gran Buenos Aires, cuyos intendentes responden a una lógica similar a la de las provincias con sus regímenes híbridos. Es una provincia sin políticas de desarrollo y de educación como las de Córdoba, Santa Fe o Mendoza.
Los incentivos del sistema político federal impiden el desarrollo argentino según los paradigmas del Siglo XXI. Impiden también la cohesión territorial y la descentralización del AMBA.
* (1) Paula Alonso. La política y sus laberintos, Partido Autonomista Nacional entre 1880 y 1886. En: La vida política en la Argentina del siglo XIX, armas, votos y voces. Compilado por Hilda Sábato y Alberto Lettieri. Fondo de Cultura Económica. 2003.
* (2) Carlos Gervasoni. Hybrid Regimes Within Democracies: Fiscal Federalism and Subnational Rentier States. Cambridge University Press, 2018. Y, Democracias y autoritarismo en las provincias argentinas. Aportes para el debate, 2018
* Publicado en Fundación Foro del Sur